公众有权利知道国家财政资金的来源和去向，审计机关作为政府与民众之间的桥梁，负责监督这些涉及国家经济和社会发展的重大资金流动情况
纳税人有权了解政府的钱怎么来的，又是怎么花的，而审计署联系着政府与纳税人，他们监控着这些关系国计民生的大账进出
难以摸清的政府大账
与审计署人员通话交流过后，张以宽表示：现阶段公共财政的绝大部分来源于各项税款，涵盖了商品流通税、公司所得税、进口关税以及农业相关税费。国家公债并非当期财政所得，而是年度收支结算后用以弥补财政亏空的一种手段。公共财政的支出项目主要有七个方面，涉及行政机构日常运作开销、基础设施建设投入、国防开支、教育投入、文化事业支持等。在这之中，行政开支与国防支出占了相当大的比重。2001年的财政支出总额为18902.58亿元，其中用于经济建设的费用为6472.56亿元，用于社会文教方面的投入为5213.23亿元，国防开支为1442.04亿元，行政管理费用为3512.49亿元，其他方面的支出共计2262.26亿元。
即便如此，“纳税者”的说法依旧显得有些过分。税务专家刘桓指出:新中国成立后的三十年里，寻常中国民众几乎不与税务扯上关系，国有企业也基本无需纳税。八十年代至本世纪头二十年，民众收入普遍不高。直到近些年，税收才切实与大众产生了关联。尽管政府部门每年在人民代表大会上提交财政方案，但其中涉及的行业用语和会计方法，一般民众依然难以理解，一个国家的整体收支状况究竟是如何核算的。
公共财政领域的学者焦建国也指出:实际上即便是财政领域的专业人士,也未必能完全把握政府年度财政预算、决算文件中的核心信息。这主要是因为其分类过于笼统,导致具体款项的明细以及资金流向缺乏透明度。根据记者查阅的1995年至今的相关材料发现,这些报告中所列示的收入与支出数据,绝大多数都是概括性的总量数字。以1995年数据为例，该年度全国收入包含各项税收所得，还有其他收入类型，以及非生产性企业亏损的补贴部分。而主要支出则涵盖非生产性基本建设开支，事业发展和社会保障费用，国家政权运行成本，以及价格补贴等。经常性预算在收入与支出平衡后，剩余部分将用于支持建设性预算。这类特定术语和缺乏明确对象的数值，对于一般民众而言，确实难以领会。
焦建国表示，中央与地方财政的收支安排，通常情况下中央掌握主导权。税收分配方面，相关法规有明确规定。但在支出分配方面，许多情况缺乏法律支撑。义务教育与公共卫生领域，本应由中央承担全部责任，实际情况却是县乡两级财政承担了绝大部分费用，财政支配权限与行政事务责任未能明确区分。迫不得已，只能凑钱办学校，例如找希望工程帮忙。在开销标准上也不明确，比如假定国家财政拨款占三分之一，省市级财政拨款占七分之四，那么执行时，而省市级政府实际上必须承担的公共事务占八成，省市级政府的资金仍然不够用。当前，县级及乡镇的财政收入仅占全国财政总量的百分之二十一，但它们所负担的财政供养人员却占全国该类人员的百分之七十一；，全国多数学校的分布位置在县镇乡村，地方财政支出承担了主要部分，因此中央政府理应向地方拨付充足的财政转移支付，以支持义务教育事业的发展。另一方面，中央对地方的财政补助不仅数额有限，而且中央划拨给地方的钱款，诸如扶贫专款、乡村道路建设专款、社会救济款项，地方方面很容易擅自调作他用，审计机构为此需要投入大量精力进行核查。
政府本身花了多少钱？
焦建国强调，国内财政支出报告对政府运作开销的明细披露不足。相比之下，美国克林顿政府从九十年代起，将削减人员作为缩减行政规模的主要手段，1997年裁撤了28万工作人员，完成了1993年的改革计划，并在同年财政年度达成了收支相抵的目标。世界银行指出，众多转型经济体削减了公共开支，不过行政机构体量依然偏大。对于这些国家而言，存在充分论据表明，庞大的政府机构对经济发展并无助益，特别是高额的政府开支，其运作效率往往不尽人意。
中国行政管理开销若依据财政投入占国内生产总值比例衡量，则并不显著。财政开支占国内生产总值比例在第六个五年计划期间为23.2%，第七个五年计划期间为17.7%，第八个五年计划期间为13.0%，第九个五年计划期间为14.5%，2000年时为17.8%。但政府的实际体量与真实开销远超上述数字，现行财政预算仅是整体政府财务活动的一部分，另外还包含非预算资金流动、体制外资金往来两个层面；隐性账目、‘秘密金库’亦很常见，这三项合计起来才算是政府资金运用的整体情况。
当前，行政开销的增速显著超过整体财政的增速，行政开销的年增幅达到17.7%，而财政的年增幅为12.3%，二者相差5.4个百分点。此外，还需考虑因腐败所引致的经济损失以及不透明的费用。
预算是审计的依据
焦建国表示，一个完整的财政规划阶段通常持续三年时间，也有国家会设定更长的周期，比如持续四到五年，以2002年为例，从那一年初便着手准备2003年的财政计划，在2003年正式实施前完成审批程序，当年即可执行，到2003年岁末进行财务核算，随后由审计部门对这一年的收支情况进行审查，并在2004年夏季向社会公布审计结论。2003年那会儿，审计署着手进行结算审查，而我们这边通常是在上一年7到8月安排工作，10月动工，一般半年就能完成编制任务。
他举例讲，国外的预算都是厚厚的一册，非常细致，日本的预算编制，货币单位精确到百日元，决算单位精确到一日元。从预算审查来看，既不允许超支，也不允许有结余，超支意味着其支出违规，而结余则意味着政府没有发挥作用。他说：预算收入仅是一种估算，没有实质性的强制力，但支出就不同了，应当有严格的强制力。建立预算制度的根本原因在于，拥有独立财产的纳税人承担着政府财政的供给，因此他们必然要求监督政府的财政，通过政治和法律途径确保政府收支不损害纳税人的权益，保护个人财产不受政府权力过度干预的侵害。预算审核的根本方法，不在于审核本身，而在于预算环节，审核的范畴应当涵盖预算和决算，但当前我们接触到的审核文件与预算、决算文件，通常缺乏关联，那么预算实施、决算的内容是否就无需审查了，毕竟审核的基准就是预算，其报告反映的是预算执行的情况怎样，是否所有纳入国家预算的项目都得到了严格遵循，是否就完全没有疑问了？
焦建国指出，更值得重视的是，当前许多政府收支并未纳入预算管理，也就是说政府财政缺乏全面清晰的记录。要构建国家完整的财政账册，原则上所有与政府收支相关的机构都应被纳入考量范围。编制预算时，每个部门需单独制定预算方案，这些部门必须对自身的收支承担财政责任，这就是部门预算的核心要义。此外，财政义务务必由主管单位负责人承担，否则责任便无从谈起。就外部而言，所有与政府收支打交道的机构，必须将其所涉及的全部收支纳入计划，不容许任何疏漏。鉴于资金属性各异，必须分类管理，以便实施针对性的监管措施，这就要求构建双重预算体系。过去欧美各国政 府规模不大，财政支出采用单一预算形式，所有收支计划能写在一张纸上。二十世纪二三十年代经济动荡之后，政府职能伸展了，对经济调控加强了，诸如兴修大量公共设施、建立社会保障体系，并发行面向全民的政府债券，这些举措使得政府许多收支状况跟从前不一样了，因此必须推行复式预算。
复式财政囊括了政府所有资金往来，首要作用是将所有政府资金往来整合进财政计划里。现阶段，政府资金来源除了税收，另一个重要部分是财政外资金，这里面就涉及种类繁多的管理性收费。许多中国人既是纳税者，也是收费的承担者，但这些由民众与企业缴纳的巨额管理费用，过去大多没有纳入政府财政计划里。湖北赤壁市是个突出的案例，2002年时，当地政府收费项目数量惊人，高达2528项，此事被新闻界披露后引起广泛关注。
2002年，试点综合预算的机构包括公安部门、国家工商行政管理机关、最高人民法院、海关管理机构以及环境保护机关，2003年，参与试点的中央级预算单位新增了国家质量监督检验检疫机关、对外贸易经济合作机关、中国证券监督管理机构、中国保险监督管理机构、国家税务系统以及海关系统等所有单位。这表明这些机构的罚没款项和行政性收费收入，需要优先上缴国家金库，随后由国库进行统一分配。过去不清楚各部门具体募集了多少非预算资金，或者仅知晓部分情况。通常依照“谁收谁支配”的规则，这些资金的实际运用状况，就难以掌握。
国库单一账户
国家审计署审计研究所副所长崔振龙表示:1994年,中央与地方推行了‘分税制’,由此产生了国库划分的情况,也就是说,国家库和地方库出现了区分,同时,国库的管理工作也从那时起被提上议程。
国家税收上缴后，纳入公共财政体系，由政府统筹安排使用，现阶段财政部门推行的这项变革，目的在于构建统一的国库管理体系。按每年公共财政总收入达两万亿元人民币的估算，国库内部沉淀的资金大约有四千亿元。当前财政资金缴库和分配的操作流程，采取由税务机构和预算单位分别开设多个账户，并分步实施的办法进行检查发现，40家中央级预算单位实际拥有银行账户3514个，其中存在重复开设的情况，数量高达1296个，这些账户里不少是用于登记预算外资金，比如罚没款项和行政性收费，因此审计机关无法准确掌握各部门实际掌握的资金规模，同时也不清楚从国库拨付的款项，其审批流程是否合规，以及具体使用方向。
财政部门负责人娄洪指出:国际上普遍运用单一国库账户实施管理,全部财政资金均存放于该账户之中,直至支付行为实际执行前都不会脱离此账户。多数国家设有专门的支付操作执行机构,美国管理国库的人员达1900名,法国负责签发支付指令的公共会计人员超过3000名,相较之下我国新设立的国库司目前仅有37名工作人员。国内常见财政状况是这样，收入虽已形成，却有个时期未归入国库，或者支出虽未执行，钱却已离开国库，这两种情况都属于财政脱控。因此，预算执行情况不能实时呈现，资金使用效益不高。
国库资金管理体系的变革自2001年启动了初步实践，首期参与单位包含财政部、水利部、科技部、国务院法制办、中国科学院及国家自然科学基金会，共计六机构，2002年参与范围扩展至二十机构，2003年进一步新增四十机构。截至目前，中央层面已有三十八个部门及其下辖的七百九十五个基层预算单位实施了支付体系改革的试点工作。
如何看好专项资金
2002年的审计报告里，对于专款和重点工程款项的运用情况，表达了极为严重的关切。
北京工商大学副校长谢志华表示:国库中划拨的专项资金,需具备‘四专’特征,具体为‘专户’、‘专账’、‘专用’以及‘专监’。其中,首要环节是法定程序,首要是拨款流程,应由国库直接划转至特定项目的独立账户内。分发之后，资金仍需存入金融机构，各项款项的具体去向，须采取受托人机制，即由具备信誉和监督能力的专业机构进行监管。若直接划拨给单位，则极易发生资金被扣留或转移用途的情况。
他主张:大型项目必须经过周密的可行性评估,才能启动经费安排和执行环节。现阶段此类论证往往不够细致,所以为大型项目设立专门的经费审查机构十分必要。不能由一人专断,财务管理的核心准则在于,负责资金分配者不应掌管物资,负责物资管理者不应处理账目,同理,负责项目招标的人员必须与工程执行团队分离。
焦建国表示，预算文件需要清晰列出重大工程款项的筹措途径，由于许多工程涉及资金来源多样化，可能包含国家层面、地方层面、企业自筹以及外资等多个渠道，因此必须明确这些资金的具体用途、预计支出周期，同时要标明承担经济责任的部门，若存在交叉负责的情况，也需予以说明，最终需提交给立法机构进行审核批准。经过多次研究讨论终于获得批准，这个阶段需要定期公开项目进展和资金支出情况，并由国家检查机构进行核查。他着重指出，项目结束后，必须将实际花费与原计划进行比较，确认是否按计划执行，若超出预算，就必须依照相关法规程序申请追加资金。然而目前许多大型项目都存在不断追加预算的问题，这样一来预算还有什么实际作用呢？
两种体制下的“看门狗”
中国的审计机制大体上沿袭了行政体制下的审计做法。这种做法的特点在于，它属于政府行政系统，是国家行政机构的一个构成部分。
张以宽是审计领域的资深专家，经历了新中国成立以来审计制度的演变过程，他谈到，新中国成立初期，审计工作曾经一度暂停，主要是为了借鉴苏联的做法，通过财政监督来替代审计机制，各个部门都设立了会计检查机构。他还回忆说，当时版本的《辞海》中明确指出，会计检查制度属于社会主义范畴，而审计则被视为资本主义体系的一部分。八十年代后期人们开始讨论审计问题，当时大家普遍认为，要发展市场经济并保障其正常运作，必须建立注册会计师制度。1983年国家审计署宣告成立，其构建借鉴了全球多个国家的制度经验。审计署起初负责审核各单位的财务凭证，采用的是自上而下的监管方式。具体来说，财政部负责监督下属机构的财政活动，审计署则承担起对国务院各部委内部审计的职责。
1995年往下，我国审计机关才取得对同级别政府进行审计的职责，它能够直接参与财政部的资金往来情况，直接向国家行政机关递交审计文书，并且以国家行政机关的名义向全国人民代表大会作出这份报告。换言之，审计机关遵循总理的指令，并对其承担相应责任。不过审计机关依旧是国家行政机关的一个组成部分。
焦建国是公共财政领域的权威人士,他指出审计署与财政部的职责分工长期存在偏差,审计署的工作重心从过去对下级单位的检查转变为对财政部门实施平级监督,负责监察其预算执行和资金使用情况。但审计署自身的运营经费仍由财政部提供,这种资金依赖关系导致审计署在开展工作时难免受到财政部的制约,这与欧美一些国家的审计机构独立运作模式形成鲜明对比。
在美国，审计总署（GAO）被视为政府的“监督者”，其地位十分崇高。有学者威尔玛•普罗弥尔指出：每投入1美元在该机构上，它便能够凭借自身的工作、审查及汇报，至少节省下3美元的成本。
美利坚合众国的审计体系借鉴自大不列颠，两国均为立法型国家审计体制的实践者，审计机构直接向立法部门汇报工作。研究国家审计的专家弗雷德里克•C•莫舍在其著作《会计总署:追寻政府的经济责任》里，详细阐述了美国国家审计的发展历程，并将其划分为三个时期，主要以历任审计长的任期作为划分标准，第一个时期是J.雷蒙卡•麦卡尔审计制度时期（1921年～1954年），该时期强调会计和审计的程序规范，主要依赖财政官员的个人职责；第二个时期为林赛•沃沦和约瑟夫•坎贝尔时期（1940～1965），这个阶段制定了许多适合职业会计师的文件，目的是应对日益复杂的经济活动，大量运用民间审计的方法，对公营机构开展商业性质的审计工作。第三时期属于埃尔默•B•斯塔茨时期，1981年之前，审计总署除了响应国会及其委员会的需求提供相应服务，还主动对总署自行选择的项目展开调查，同时向国会及相关机构提交具有分析评估性质的报告。
复旦大学管理学院副院长、审计专家李若山表示：美国以民间经济为主，主要的私营企业业务现在由四家大型会计师事务所控制，另外还有上千家规模较小的会计师事务所，它们专门服务纳税人，对于纳税人税收方面的少缴或者漏缴行为，处罚措施非常严格。过去有个美国籍的日本人当牙医，他利用自己的小聪明漏报了税款，结果当地税务人员扮成病人去探望他，询问不开票据是否可以少付费用，他当场就答应了，但最终被判处终身监禁并没收所有财产，因此每年三月十五日这个纳税日，所有美国公民都会自觉缴纳税款。
美国审计总署的职责涉及国家层面，例如监督非盈利的公共项目与公共服务，审查政府工作人员包括国家元首的财务记录等，审计总署直接向立法部门汇报工作，其运营经费由立法部门提供。
国家审计署审计研究所副所长崔振龙，曾赴英国国家审计署工作半年，该国审计制度与 США 类似，属立法模式，他分享道：当时他参与了对英国国家卫生部项目的审查，他持有卫生部入口的钥匙，每日自行前往工作，在办公室拥有专属办公区域，审计署职员可自主行动，对调查对象及资料获取均不受限制。与此相似，美国审计总署权力较大，而立法机构在批准总统任命审计长之后，无权将其免职，审计长的任期最长能够达到十五年。
他着重指出，各个国家的审计机制是该国最为繁复的体系构造，缘于其高度的专业性特征。中国的审计机制根基，源自我国系公有制国度，因此审计机关所承担事务更为繁重。
