各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
多年来持续投入建设，我国在基础建设等层面积累了众多既有资源，为促进社会进步和经济发展奠定了坚实基础。充分运用这些既有资源，促成既有资产与新增投入的和谐互动，对于改善基础设施的管理效能、开辟社会投资途径、适度增加有效投资、减轻政府财政负担、降低企业资金压力等方面具有关键作用。认真落实国家领导人关于新时代中国特色社会主义思想的重要论述，完整、准确、全面把握新发展理念，迅速建立新发展格局，促进经济社会高质量发展，在国务院批准后，现就如何更好地盘活现有资产、增加有效投资等事宜，制定如下指导方针。
一、聚焦盘活存量资产重点方向
优先处理那些资产规模可观且当前回报丰厚或未来增值空间明显的公共设施，涵盖交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电暖等城市配套、生态保护、产业基地、仓储运输、旅游观光、新型基建等类别。同时，要协调管理那些既有存量又需扩建的资产，例如综合交通枢纽的升级改造、工业企业迁至产业园区的相关项目。三是有效激活那些一直空置却很有增值潜力的项目资源，比如陈旧的工业建筑、文化娱乐设施和空闲的田地等，还有国有企业经营的酒店、餐馆、休养中心等非核心业务资产。
（二）关键地带。对于建设任务繁重、投资潜力巨大、现有资产丰富、资产状况优良的区域，要主动处置闲置资产，积累发展资金，扶持新增项目，坚决维护安全防线。对于政府债务负担沉重、收支平衡难度大的区域，要迅速处置闲置资产，妥善化解政府债务问题，增强财政长期稳定性，适度支持新增项目。围绕区域重大战略，包括京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等，以及海南自由贸易港建设，鼓励相关地区积极盘活现有资产，发挥引领作用，带动其他地区发展。
参与盘活存量资产的市场主体，都应获得公平对待。对于基础设施存量资产丰富、建设任务繁重且负债比率偏高的国有企业，应鼓励其将盘活存量资产，作为实现国有资产保值增值、防控债务风险、筹措建设资金及优化资产布局的关键举措，并从中挑选出合适的存量资产，运用多种途径加以处置。支持私营企业参照具体条件，介入处置公共部门积压资源，主动处置自身积压资源，将获取的资金用于追加投资，减少公司经营风险，推动稳定进步发展。
二、优化完善存量资产盘活方式
促进基础建设不动产投资信托基金稳健发展。增强项目遴选及审批效能，吸引更多达标的基础设施类REITs产品进入市场流通。对那些关乎产业环节稳固、增进民众福祉有显著贡献的工程，在符合申报条件、契合市场期待、保障无虞隐患这些基础上，能够更加机动妥善地设定其服务时长、利润汇集比例等条件。要完善增资扩股的流程，尝试构建多梯级的设施不动产投资信托基金交易场所。国有公司发售基础建设类公募基金，若关联国有股份非公开协议过户，须依照规定向同级别国有资产监管单位申请核准。着手进行公募基金相关法规的制定进程。
（五）要合理规划有序开展政府与社会资本合作项目。对于已有稳定经营回报的现有项目，应推广运用合作机制来处置既有资源，增强运作效能和提供优质服务。投资方能够借助改进管理方法、应用尖端科技、优化运作效能等手段，充分盘活闲置资源并降低政府财政支持力度，相关地方政府可以借助现有财政来源给予合理补偿。
着力推动产权交易有序进行，充分运用产权交易场所的资产评估和客户发掘作用，研发新型交易项目，设计多样化交易途径，提升各环节精细化管理水平，提供专业咨询、审慎核查、方案完善、信息公开、技术保障、融资对接等全方位支持，为现有资产实现顺畅流转和合理布局铺设优先通道，促进存量资产处置更加符合规范、提升效率、简化流程。采取多种方式加大宣传引导力度，吸引更多买方参与交易竞价。
要有效运用国有资本投资、运营公司的职能，鼓励国有企业在这些公司的支持下，依照相关法规，借助公开竞拍、协商出售、无偿转移、资源互换、协同发展等途径，处理那些被长期搁置的资产，并集中非核心业务资产，提升资产使用效率。同时，可以运用发行债券等金融工具，为具备资格的国有资本投资、运营公司处置存量资产提供长期资金保障。
研究推动既有建筑更新与新建项目统筹规划。引导民间投资介入城市存量资源再利用，尤其是对建成年代较早居住区进行升级，借助明确发展方向、增强使用价值、拓展功能空间等手段，使现有资源效用最大化，并提高其经济回报。根据不同地域特点,主动研究尝试多种发展路径,例如将污水处理设施建在地下,利用地铁顶部空间发展商业项目,统筹规划交通枢纽地上地下区域的综合利用,以及为保障性租赁住房社区配备经营性公共设施等,通过这些方式,能够充分激活既有铁路站点及其周边未开发的土地资源,从而提高项目的整体盈利能力。要顾及各个层级的国土空间规划及相关专项规划，将旧港口的迁移或功能升级纳入考量，鼓励改进港口客运站的用途安排，推行全方位的利用方式。
盘活沉睡且效益不彰的资源，促进其升级换代，依照法规合理变更规划布局和建设密度，赋予其创新探索、医疗保健、养老抚幼、运动锻炼、休憩观光、社区维护等新用途，或用作公租房。协助金融资产管理企业,金融资产投资企业,以及国有资本投资及运营企业,运用不良资产收购与处置,实施实质性重组,推行市场化债务转换股权,等方式,来重新激活闲置且效率低下的资产。
可以采用企业合并等途径进行资源整合，尝试运用资产打包出售等市场手段处置闲置资源，只要不违背反垄断等法规规定，就应支持行业领军企业借助企业合并、股份出让等手法优化资源配置，以此改善资源效能和整体收益，同时还能借助产权多元化改造、引入关键合作机构及专业管理团队等举措，增强闲置资源项目的运作水平
三、加大盘活存量资产政策支持
主动推进项目活化准备工作。根据现有资产项目的具体状况，实施分类的活化措施。对于产权界定模糊的项目，依照法律法规调整产权归属，实现产权的明确划分，迅速完成相关产权的注册手续。对于前期工作程序欠缺的项目，遵循相关制度补齐必要程序，迅速执行竣工验收、收费标准确定等流程。在项目重新激活阶段碰到的棘手情形，研究确立恰当的处理办法，并且主动促进执行到位。
（十二）显著增强项目盈利能力。优化公共服务及公共产品定价机制，依据法规与规范通过正当流程调整污水处置费率，促使省市级政府健全生活垃圾处理费用征收体系。构建契合投资融资模式的水利工程定价体系，助力水资源集约使用与水利设施良好运作。对于回报率偏低的既有资产项目，需健全市场化的管理机制，以增强项目盈利能力，并鼓励进行资产整合，为盘活闲置资产提供便利。探索借助资产优化配置等手段，将具有社会效益和商业价值的资产进行归类，以增强资产对投资者的号召力。
优化规划与土地海洋相关制度。按照法规要求，帮助待重新利用的既有项目办理规划、土地海洋、权利确认、地块划分等流程，主动配合有效处理土地及海域使用难题，涉及程序申请或文件开具时，全力提供帮助。优先制定规划再进行建设，对于盘活现有资产时确实需要更改相关规划或土地、海域使用方向的，必须全面进行规划执行效果分析，依照法律法规执行必要步骤，保证土地、海域利用符合相关法规和空间用途管理规范。
（十四）实施财政与金融措施。具体执行基础设施REITs关联的税务政策。针对满足资产再利用标准、缴纳税款数额较高的重点工程，各级税务机构需加强服务与引导，帮助企业依照法规履行纳税义务，在当前税务制度范围内促进存量资产盘活。协助银行、信托、保险、金融资产管理、股权投资基金等组织，充分运用各自长处，依照市场化方式主动介入活化既有资产，同时促进符合条件的金融资产管理企业、金融资产投资企业，借助发行债券筹集资金，以应对负债期限和资产期限的不一致等挑战，并且强化投资与融资活动的联系，主动向相关金融机构推荐活化既有资产的计划。
四、用好回收资金增加有效投资
注重回收款项的合理配置，强化对已盘活资产所得资金的管理，除依照规定用于本工程人员遣散、税款支付、债务清偿等用途外，须保证绝大部分用于工程推进，以创造优良资产，倡导以资本注入形式将回收款项投向能产生经济效益的工程，以充分发挥回收款项对增加投资的带动效果。对于地方财政负担沉重、收支相抵困难的区域，处置闲置公共资源所得资金能够部分用于保障基本公共服务开支以及偿还债务本息。这些资金的应用必须遵循预算管理、国有资产管理等相关法规政策的规定。
有效协助新项目顺利开展，充分利用现有资源获取资金，优先支持综合交通和物流中心、大型清洁能源设施、环境配套工程、“一老一小”等关键领域项目，重点支持“十四五”期间规划的102个重大项目，优先将资金投向已经施工的项目或者满足相关规划及生态环保条件、准备工作完善的项目。相关单位须迅速完成项目审批备案及规划选址等前期手续，推进用地用海及环境影响评价工作，同时办理施工许可，以便项目早日开工，尽快产生实际工作量。
要加大辅助资金扶持力度，分配中央财政年度拨款等款项时，针对运用积压资源获取资金所创办的新计划，若条件相仿，能够优先给予关照；要发挥中央财政年度拨款相关项目示范带动效果，倡导民间资本运用多样途径介入盘活公共资产。对于回收资金所创办的新计划，地方政府专项债务债券可依规提供援助。鼓励银行等金融机构按照市场化原则提供配套融资支持。
五、严格落实各类风险防控举措
按照法规标准，安全合理地处理现有资产，确保平稳过渡，防止产生新的地方政府隐性债务问题，必须严格执行化解风险的相关规定，在处置存量资产时，绝对不能形成隐性债务负担。秉持公平竞争与规则治理理念，严格执行国有资源监管制度，妥善完成财务核查、价值评定、方案核准等任务，除非政策明确例外情形，原则上需借助公共资源交易市场、证券市场、产权市场等公开平台，科学设定交易价值，坚决杜绝国有资源损失。切实维护债权人正当权利，防止在存量资源处置环节发生债务悬置问题。采取多种方法妥善安排员工，为有效利用现有资产提供有利环境。发行的基础设施REITs项目，必须契合国家重大战略部署、发展蓝图、产业指导方针、投资管理法规等规定，确保项目水准，规避市场风险。
强化专业组织依法履职的水平。必须严格执行中介组织的自我约束准则、工作规范和操作流程，促使这些组织认真履行职责，依照法律和规定为处置现有资产提供情况核实、方案评定、经济和法务建议等专门服务。着力发展能够为处置现有资产提供支持的专门组织，提升其专业服务水准。对于违背相关法律条例的中介组织，要依法进行责任追究。
要确保公共设施稳定运行。对于公益色彩浓厚的基础设施工程，在处置现有资产时需平衡其社会效益与经济效益，保证接管的投资者能够聘请或成立实力雄厚且经验丰富的设施管理团队，以维持设施的良好运作，切实维护社会整体利益，并预防可能出现的风险。促使设施投资信托基金的经营方与事务处理单位完善作业流程，充分展现初始投资人在工程运作中的专长价值，确保资产在基金运作期间能稳定开展业务。
六、建立工作台账强化组织保障
开展档案化运作。彻底核查各地公共设施等范畴现有资源状况，挑选出有条件进行再利用的工程，设立闲置资产活化记录簿，实施持续更新。按照记录簿内工程类别与基本特征，逐项制定活化计划，指定负责部门和具体负责人。各地方政府需强化统筹管理，时常跟进项目动态，明确各项工作的推进状况，迅速处理出现的各类难题，激发社会力量投资的热忱。
完善联动机制。由国家发改委负责主导，联合财政、自然资源、住建、央行、国资委、税务、银保监、证监会等机构，强化闲置资产处置环节的信息交流与政策配合，构建健全运作体系，清晰界定职责范围，提供有效指导与监督，联合处理普遍性问题，凝聚行动力量，重要情况需及时向中央及国家政府汇报。各地区要构建相应联动体系，确实管好盘活既有资产，把回收的钱用于新项目开展。
要提升工作推进力度，对那些在活化旧有资源、增加合理投资方面表现优异的地方或组织，应运用恰当手段予以奖励；对于那些资产长期空置、推进工作不得力的，要实施谈话提醒、追究责任等措施，强化监督。同时，要定期将资源盘活与投资增长的工作进展，列为国家重大督查的重点检查事项。这项工作会推动闲置资产得到充分利用并加入公司业绩评估环节，对于负债比率偏高的区域，要着重引导它们借助盘活旧有资源来减少负债、增强后续投资实力，每年清理国有资产的相关状况，需要写入地方各级政府的年度国有财富报告内
认真推动实践创新。在全国范围内挑选三十个以上具备号召力、典型特征的优质项目，同时选定若干能为优化现有资产、增加有效投资提供坚实帮助的合作单位，进行先行先试，总结出能够借鉴、普及的工作模式。鼓励各地主动吸收优秀做法，根据实际情况探索出台激活既有资源的切实有效办法，避免出现盲目跟风现象。
国务院办公厅
2022年5月19日
（此件公开发布）
